面对新一轮科技革命和产业变革，数据被视为推动经济社会发展最活跃、最显著的生产要素。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确提出要激活数据要素潜能。我国具备更好发挥数据要素作用的坚实基础，必须紧紧抓住数据要素化发展机遇，发挥数据要素乘数效应，向数据要发展、要创新、要治理、要优势，这是凸显数据价值、释放数据红利的必然路径，也是激发数据创新活力、推动数字中国发展的关键环节。发挥数据要素乘数效应，既需要夯基垒台，发展坚实的数据基础设施，打造可信的数据交易环境，也需要立梁架柱，供给协同的数据基础制度，营造有效的数据应用场景。

健全数据要素基础制度。我国是全球数据资源大国，拥有超大规模市场、海量数据资源优势。也要看到，发挥数据要素作用还面临数字生产关系落后、数据要素配置机制缺乏、数据市场监管模糊等问题，需要加强以“供得出、流得动、用得好、保安全”为目标的制度设计，加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护等制度。

首先，数据产权是数据交易流通的基础。尊重数据采集、加工等数据处理者的劳动和其他要素贡献，保障数据处理者使用数据和获得收益的权利，加快推动数据产权登记，为数据溯源确权、合规评估、交易流通等供给制度基础。其次，着力聚焦数据要素流通交易、数据要素收益分配等制度建设。一方面，把握流通共享、公平竞争、激励相容等原则，构建符合市场规律、满足经济社会需要的利益协调机制，平衡或协调好不同环节、不同类型参与主体之间的利益关系，鼓励探索数据产品、软件和服务计价新模式。另一方面，完善数据流通准入原则和数据可信流通体系，明确企业合法利用数据资源的边界，避免在创造经济效益的过程中产生权利纷争、数据抢夺、黑市交易等乱象，促成要素市场中不同主体的联动配合与行业上下游的共同发力。最后，数据安全是数据交易流通的底线。加强对政务数据、企业商业秘密数据和个人隐私数据的安全保护，建立健全数据隐私保护和安全审查制度，明晰平台类企业的数据管理边界，制定平台企业在数据迁移、交易处置等方面的制度规则，明确不能交易或严格限制交易的数据项，推动形成有规可循、安全可控的数据流通交易机制。

建设运营数据基础设施。数据基础设施不同于传统的信息基础设施，是在网络、算力等设施的支持下，围绕数据汇聚、处理、流通、应用、运营的全生命周期构建的一类新型基础设施，是确保数据高效流通利用的硬件设施、软件平台和制度体系，是项目建设和制度建设的总集成。数据基础设施既包括“硬”基础设施，即云网、平台、系统等，这是数据流通利用的实体通路；也包括“软”基础设施，即标准规范、机制设计、技术路线等，这是数据流通利用的软性规则。数据基础设施建设运营重在把握以下原则。

一是构筑“一盘棋”格局。站在数字中国发展全局的角度，自上而下统筹数据基础设施的全国部署，谋划重点地区、重点领域建设，形成“一盘棋”格局。既要避免“一哄而上”重复建设，也要避免“无人问津”漏点缺项。二是秉持“适度超前”原则。数字化迭代发展日新月异，既要充分考虑技术潜力和发展需求，适度超前布局，也要防止“过度超前”，导致投资的投入产出比过度增大，注重投资建设运营成效。三是鼓励地方“先行先试”。国家有关方面正在部署开展数据流通利用基础设施试点，鼓励各地区各行业在隐私计算、数据空间、区块链、数联网等不同领域探索，为数据基础设施一体化建设探索多条技术路线。四是形成“多元参与”局面。数据基础设施建设投资大、周期长，不宜单纯依靠政府，也不宜单纯依靠市场，需要政府与市场共同参与，形成政府引导、企业参与的建设运营局面，鼓励平台企业、科技公司等积极参与投资布局，共同塑造有效竞争格局。

推动数据高效流通利用。数据的使用价值高度依赖规模质量、多源融合和应用场景，发挥数据要素乘数效应，关键是在千行百业中创造更加丰富的应用场景，从而以数据要素的高水平应用为主线，牵引公共数据、企业数据、个人数据合规高效流通使用，真正让数据“用起来”“动起来”。

其一，发挥示范试点的带动作用。2024年以来，国家有关部门严格组织筛选了多个典型案例，分享了应用场景、数据要素配置、应用效果等，让数据要素应用可感可触，以“看得见的方式”提供示范借鉴。部分领域的试点工作也在启动，授权为推动数据要素市场化配置改革探路。其二，强化需求牵引的场景应用。识别各行业各领域的业务需求，以需求牵引供给，以供给创造场景。对有数据协同需求的农业工业领域，侧重推动数据授权运营；有数据吸纳需求的金融保险领域，侧重推动数据复用增效；有数据聚合需求的科技交通领域，侧重促进数据融合创新。拓展需求牵引下的应用场景，打造特色化的数据产品和服务，提高行业领域的数据要素效益获得感。其三，发展数据流通交易服务业。鼓励培育专业“数商”和第三方服务机构，开展数据资产评估、数据经纪、数据产品开发、数据托管、数据金融、合规咨询等专业服务，打造“实战中管用、基层干部爱用、群众感到好用”的典型场景。

提升数据安全监管能力。《数据流通利用研究报告（2024年）》显示，2023年我国数据流通利用场景数量及数据规模均有明显增长，跨行业数据和公共数据流通利用场景分别占49%和27%，超过20%场景的数据规模为亿级，过半场景的数据规模为千万级。大范围大规模数据流动的过程，也是多源多维数据融合的过程，潜存着个人隐私、商业秘密泄露等问题，还可能由于数据跨境流动带来数据滥用、数据泄密甚至威胁国家安全。迫切需要构筑适应数据要素发展需要的监管治理体系，保障数据要素合规高效地流通交易。

一方面，提升技术应用能力，构建安全可信环境。采用隐私计算等技术方案构建可信环境，防止数据在传输、存储和使用过程中泄露和滥用，实现数据流通“可用不可见”“可控可计量”，使得数据可管可控。另一方面，提高制度化管理能力，健全安全管理制度。构建重要数据识别、目录备案、风险评估等常态化监管机制，构建以政府监管、行业自治、主体自律的多元协同治理体系，整治惩治数据要素领域恶意违法事件、重大安全事件等，发挥惩戒效应，推动塑造竞争有序的数据要素市场环境。建立高效便利安全的数据跨境流动机制，探索设立跨境数据流动试验区，探索建立跨境数据交易负面清单制度，探索数据流动的实践和监管模式，探索与他国共建数据交易平台。支持中国企业走出去参与全球数据价值链，参与全球数据流动交易方面的多边合作关系，增强我国在国际数据空间的制度性话语权。

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